2.1.3 县（市）域城镇体系规划的基本内容

　　县域城镇体系规划立足县级政府的事权，确定城乡居民点有序发展的总体格局，选定中心镇，协调用地和其他空间资源利用，统筹安排县域基础设施和社会服务设施，统筹安排中心城市以及市域基础设施、社会文化设施，逐步建立城乡一体的基础设施和公共服务设施网络，引导各类城镇的合理布局和协调发展。

　　县域城镇体系规划的主要内容为：一是城镇体系发展协调规划；二是城镇群综合交通规划；三是城镇体系社会服务设施规划；四是区域风景旅游资源开发和保护规划；五是城镇体系供水工程规划；六是城镇体系排污工程规划；七是城镇体系防洪排涝工程规划；八是城镇体系供电工程规划；城镇建设规划；十是乡集镇及村庄发展建设控制规划；十一是分期建设规划；十二是城镇体系总体规划实施措施。
　     　                
　　2.2 浙江城镇体系规划的主要特点

　　2.2.1着力体现综合性。我们在编制浙江三个层面城镇体系规划过程中，特别强调了规划编制的综合性和权威性。以往的城镇体系规划编制，通常是规划部门就“体系”论“体系”，提出的规划要求尽管较全面，但科学性并不很强，难以取得各有关方面的认可，有“一厢情愿”之嫌。在这次城镇体系规划中，省政府明确要求，由省建设厅牵头，组织省计经委等十多个部门和各市、地共同编制，从组织形式上保证了城镇体系规划的综合性，对涉及到城镇体系未来发展的宏观性、关键性和政策性的问题，能比较好地形成一个统一的意见。此后省委、省政府又决定将浙江省城市化办公室放在省建设厅，以更有利于协调好各种规划。

　　2.2.2 加强专题研究突出针对性。规划针对当前我省城镇发展中存在的突出问题，预先组织有关研究单位，分别进行了七个方面的专题研究。特别是针对浙江人多地少、耕地资源更少的情况，在土管部门的大力支持下，对浙江省城镇建设用地供求关系问题进行了专题研究。该课题分析了我省耕地保护的严峻形势和近几年耕地骤减的原因以及城镇建设用地发展的特点，明确了我省城镇发展的方针，分期、分类、分地区提出了城镇建设用地的控制指标和可供量及有关政策建议，从宏观上加强了对城镇建设用地的调控和引导。通过专题研究提出规划的实施措施和政策建议，不仅突出了整个规划工作的重点，而且有效地提高了规划的针对性和可操作性。

　　2.2.3 将编制和实施城镇体系规划作为政府实施城市化战略的一大措施。浙江城镇体系规划的编制和实施，是和全省的城市化进程紧密联系和有机结合在一起的。1998年，根据浙江城市化远远滞后于工业化的实际情况，并借鉴发达国家的经验，省委、省政府做出了不失时机地推进我省城市化进程的战略决策，并制定了《浙江省城市化发展纲要》和《关于加快推进浙江城市化若干政策的通知》，以及其他有关的政策措施。省里确定我省推进城市化工作的总体思路为，科学规划，分类指导，突出重点，有序推进，强化完善中心城市功能，提高发展中等城市，择优培育小城市，提高城镇集聚能力和建设水平，逐步形成以城带镇、以镇带村、梯度推进、整体协同的发展格局，建立大中小城市并举、规模等级合理、布局和结构有序的城镇体系，促进全省经济和社会的全面发展。也就是说，要通过强化规划引导，逐步形成大中小城市并举、规模等级合理、布局和结构有序的城镇体系，并通过空间诱导产业，进一步优化生产力布局和资源配置，促进经济增长质量的提高和社会结构的转型，实现全省经济和社会的全面发展。我们编制、实施省域城镇体系规划、分片城镇群规划和县（市）域城镇体系规划，与我省的城市化进程紧密相联，即以城市化工作来推动规划的编制和实施，用规划来指导城市化工作的开展。

　　2.2.4 推进管理规章的制定，保障规划实施。依法保障省域城镇体系规划的实施，是我们所进行的一个探索。城镇体系规划的实施主要体现在三个方面：规划提出的提高整体竞争力的城镇发展战略能够有效实施；不符合整体利益的建设能够得到有效的制止；区域基础设施和公共设施的建设符合规划的要求。为了强化《浙江省城镇体系规划》和分片城镇群规划的实施与管理，我们依据国家的有关法律、法规，起草了《浙江省城镇体系规划》实施管理办法，力争早日批准实施。该《办法》共20条，包括宗旨、适用范围、政府和主管部门以及公民和法人的职责、基础设施在区域空间上的协调、规划的监督和检查、违规行为和违规行为的纠正、法律责任等等。

　　2.3 浙江城镇体系规划实施的显著作用

　　通过编制和实施浙江省城镇体系规划，统筹安排城镇用地和各项基础设施建设，适应了改革开放和社会主义市场经济发展要求，在协调区域基础设施建设、减少重复建设、提高投资效益、促进资源合理配置和集约利用等方面发挥了十分重要的作用，走出了一条推进我省城镇发展的有效途径，推进了全省城市化工作的进程，促进了我省经济社会的跨世纪发展。

　　2.3.1有利于从区域角度加强对城市总体规划编制的指导，从国土空间整体上完善城镇体系，有序推进城市化进程。过去由于没有省域城镇体系规划的指导，多数城市的规划建设普遍存在以我为尊、各自为政的就城市论城市倾向，重复建设、浪费资源现象比较突出，严重影响了区域整体协调发展。现在通过《浙江省城镇体系规划》，加上深化的分片城镇群规划和县（市）城镇体系规划，确立了以杭州、宁波、温州三大省域中心城市为核心的“三核五级”的省域城镇体系，并在此基础上提出了“壮大两头，带动中间”的空间发展策略，为未来整个浙江省的大、中、小城市的发展布局、发展规模、发展方向提供了指导依据。这就使各个城市能从全省宏观区域的角度和系统的角度，对自身发展进行准确的定位，保证了城市总体规划的编制更具有科学性和系统性，保证了全省城市化工作的有序进行。

　　2.3.2 有利于推进区域协作，发挥调控优势，引导生产力合理布局，共建共享基础设施成果，共保共建生态资源环境。省域城镇规划、片区城镇群规划和县（市）域城镇体系规划，从全省、片区和全县（市）域整体格局出发，合理确定了区域基础设施的布局，并提出有利于提高中心城市的集聚与辐射能力，增强整个国土空间的整体性，促进城市间、企业间横向经济联合，和交通、通讯等区域基础设施网络化建设，能有效地推进区域之间的协作，不仅能共建共享重大基础设施成果，共保共建共同的生态资源环境，而且可以有效防止各个城镇重复建设的问题。湖州市在市区城镇群总体规划中，对区域城镇基础设施进行了统一规划，与原来各城镇各自规划城镇基础设施相比，数量减少70％以上。比如，现有20多个自来水厂，规模最小的只有0.2万吨，水厂运行成本较高，水源难以保护。统一规划后，集中规划建设７个区域性净水厂，其余水厂改建成配水站。又如若各城镇单独建设污水处理厂，需建27座，规模最小的仅0.3万吨，统一规划后只需7座。据测算，仅此污水处理厂一项就可节约投资近2亿元，节约耕地360亩，而且方便运行管理、降低运行成本、提高污水处理水平，有利于生态环境的保护。这不仅有利于节约投资，而且有利于城镇基础设施的产业化经营。

　　2.3.3 有利于统筹规划，防止相互攀比城镇规模，促进城市建设节约用地。根据规划，通过对各城市和城镇群中各城镇人口和建设用地规模进行统筹规划，从全省的角度确定了各城市的合理发展规模，有效地防止了以往城镇规划中出现的相互攀比城镇规模的倾向，促进了土地资源的合理利用和集约利用，节约了大量城镇建设用地。湖州市对市区城镇群进行统一规划，与原来各建制镇分别规划相比，压缩了规划城镇人口19.7万人，减少了城镇建设用地20.97平方公里。

　　2.3.4有利于充分发挥各城镇的优势，形成合力，增强城镇功能。城镇功能的发挥与城镇规模是分不开的。没有一定的城镇规模，就难以形成较为完善的城镇供水、排污、供电等基础设施和商业、科技、教育等社会化服务体系，无法体现城镇的集聚功能和规模效益。就我省目前城镇人口规模1 万人以下的城镇数量占80%以上的现状看，我们在一定时期培育一批有一定规模的区域中心城市可能性很小。特别是对于平原地区，城镇之间发展条件相似，各方面实力不相上下，我们只能把城镇密集、关联密切的区域作为一个城镇群来统一规划，统筹安排城镇基础设施和社会服务设施，并通过合理引导和市场调节，逐步形成区域城镇的合理分工，从而发挥城镇群体的整体优势和综合效益，增强对区域经济发展的辐射力和带动力。

　　2.3.5 有利于指导行政区划的调整，使城镇布局更趋合理，城市发展空间得到解决。根据浙江省城市化发展战略的要求，在《浙江省城镇体系规划》与县（市）域城镇体系规划的指导下，依据规划所确定的省域、市域、县域空间布局，我省11个地级市和各个县（市）都已开展并基本完成了行政区划的调整工作。通过区划调整，全省建制镇总数由1998年底的1006个减少到目前的928个，乡由823个减少到目前的659个，使城镇布局更加趋于合理。杭州市在区划调整后，面积由683平方公里扩大到3068平方公里，扩大了发展空间。

　　2.3.6 有利于推进政策创新、体制创新，为促进城镇健康有序发展营造良好环境。浙江在实施城市化战略和城镇体系规划过程中，为了建立起有利于城镇发展的集聚机制与政策环境，进行了积极的政策创新和体制创新。一是深化户籍管理与投资环境制度改革，加快人口产业要素向城镇集聚。二是改革城镇建设用地制度，优化集约利用土地。三是建立多元化投融资机制，开辟城镇建设资金来源。

　　3. 对今后城镇体系规划工作的建议

　　3.1 城镇体系规划要适应区域城市的发展要求加强研究，探讨可能带来的问题和解决的办法。不论是全国城镇体系规划，还是省域城镇体系规划，特别是在我国东部沿海地区，都要尽早考虑到区域城市的问题，以及由此所带来的对城镇体系规划的一系列要求，和对区域城镇体系的多方面影响。英国爵士彼得·豪尔在《长江范例》一文中指出，到2015年，亚洲将有153座百万人口以上的城市，18座人口达一千万的城市。他说：“亚洲的区域城市不仅是一种新城市形式，而且是跨国规模经济发展新形式的空间表达。”他认为中国已经至少拥有两个经典的区域城市（珠江三角洲和长江三角洲），称赞中国的区域城市“代表着真正的21世纪城市范例”，并称其为“应付奋力成长的城市”。他提出的解决办法是--政府应能有所作为，从提供服务转变为便于别人提供服务，通过良好构思的战略规划，实行基础设施的逐步到位。吴良庸先生和周干峙副部长在京津塘地区、长江三角洲地区和珠江三角洲地区做的规划，就达到了彼得·豪尔爵士所说的“良好构思的战略规划”要求。这种区域城市的突出特点就是以一个特大城市为核心，通过核心城市集聚和辐射功能带动整个城市区域的发展，而周边城市会主动的向它集聚，接受辐射。我省是经济发展较快的省份，许多城市与城市相连，市县相连，也会出现类似的发展格局。对于这么一种城市发展形式，一方面要充分利用市场机制，合理配置区域资源，另一方面必须发挥政府的引导和调控作用，促进区域的整合，这就对规划者带来了新要求。国家和省域城镇体系规划务必以“良好构思的战略规划”，为政府引导和调控区域城市的发展提供依据。如果不考虑区域城市的发展需要，那么我们的城镇体系规划就会失去意义。

　　3.2 重视相对均质发展的城镇连绵区的研究，探讨城镇规划引导和调控的办法。随着经济交往和交通条件的改善，特别是高速公路和高速铁路的建设，以及信息化的发展，各个城镇自身空间的扩展，在未来的10年、20年里，甚至不用10年，城镇的区域化和区域的城镇化的趋势将越来越明显，速度将越来越快，有的城镇将完全联成一片难分彼此，有的将呈现两两紧密相连的态势。特别是在浙江省沿海平原地区，发展条件相似，呈现出一种相对均质的发展态势。许多城镇连在一起，规模相近、功能相似，由于各地区区域的分割，很难通过市场机制合理配置区域资源，再加上相同的行政级别、相同考核机制，城镇发展功能同构现象严重。在这种情况下，如何发挥上级政府的宏观调控作用显得甚为重要。城镇体系规划就必须适应这种需要，深入研究，提出对策，为政府的决策提供依据。因此，尽快重视城镇体系中均质发展的城镇连绵区问题的研究，对跨省（市）行政区划的城镇连绵区和省域内的城镇连绵区的发展趋势早做规划，是一个需要引起高度重视的问题。

　　3.3尽快明确区域城镇体系规划的法律地位。随着市场经济的全面发展，不同城镇之间竞争的加剧，传统区域规划的指令性意义正在日趋消失，区域规划的权威性和约束力越来越小。虽然建设部和我省有关的文件对城镇体系规划的地位也有规定，但都不是国家法律。这就迫切需要通过国家立法，正式赋予区域城镇体系规划在资源的市场配置过程中应有的权威性和约束力，改变以往区域城镇体系规划往往依附于城市总体规划的状况。因此，建议尽快制定出台《城乡规划法》，用国家法律的手段明确规定区域规划的地位、功能和作用，以及各级政府对编制和实施区域城镇体系规划的职责，坚决以区域城镇体系规划指导城市总体规划，城市总体规划坚决服从区域城镇体系规划，保证城镇体系规划能有力地得到贯彻实施。

　　3.4 强化规划行政主管部门职能，从体制上解决对规划实施的监督问题。要根据履行职责的需要，充实和加强国家、省、市和县级城乡规划行政主管部门以及相应技术支撑机构的力量，赋予所应有的职权。如果可能的话，建议把现行分级的规划管理体制改为垂直的规划管理体制，真正解决对城镇体系规划以及其他规划实施的监督问题。

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