二、建立我国城市土地储备制度可资借鉴的国际经验

　　国外土地储备机制主要是通过建立土地银行来实现的。在国外，土地银行是政府高效控制城市土地开发利用的一种常用手段。城市土地银行是指代表城市政府集中进行土地征购、整理、开发、储备、供应的专门机构，是政府参与和调控土地市场的基本工具。由于它在土地资源配置和土地资产增值方面具有类似商业银行在金融市场中的地位和作用，且主要管理城市建设用地，因此，将其称为城市土地银行。

　　(一)土地银行计划的实施主体

　　由于土地的征购、规划和开发需要专业知识和技能，土地银行计划的实施，一般由政府所属的专门机构或政府控股的股份发展公司来执行。如斯德哥尔摩市政厅的不动产委员会的主要职责即是负责物色合适的土地，确定征购土地的范围，与土地所有者协商地价；负责筹集和使用购地资金及监督管理；负责开发土地和平整、修路等前期开发过程；为较大的市政项目选择开发商以及规划落实城市住宅的分布与数量等。

　　(二)土地银行的运行机制

　　欧洲是土地银行的发源地。自20世纪初，欧美一些国家相继建立了土地银行。不同国家建立土地银行的原因和目标不尽相同，但土地银行却有着共同的运行机制。土地银行的运行大都包括土地收购(征购)、土地储备和土地出让三个环节。

　　第一环节：土地收购(征购)。市政当局先于开发商从分散的土地所有者(或使用者)手中购买土地，从而拥有大量市政待开发的土地。如斯德哥尔摩市政府曾一度拥有该市周边两倍于市区的土地面积。其中，大多使用的是几十年前仅以农地或相当于农地价格购得的土地。筹集购买土地资金是征购土地的关键所在。不同国家的城市都有各自的方式来解决这个问题。如斯德哥尔摩市政府是通过如下融资渠道来支付土地的征购费用的：一是政府拿出税收的一部分；二是政府贷款，这主要来自国家养老保险基金；三是银行贷款；四是经瑞典国家银行发行的公债。此外，还利用土地银行租出和售出的土地收人来征购部分新的土地。

　　第二环节：土地储备。政府从土地所有者(或使用者)手中购得土地后，并不是立即出让，通常需要储备一段时间。在一定时期内，转让出去的土地只是土地银行中小部分已经进行前期开发的土地，大部分尚未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农地也需要继续投入使用。通常政府购入的土地与出让的土地在数量上保持一定的比率。对于那些已经规划好准备投入市场的土地，政府一般是先行实施土地整理或搞好前期开发，如平整土地、修路、铺人行道、建设好供水、排污等公共市政实施，甚至包括公园和绿地，然后再将这些土地出租和出售。

　　第三环节：土地出让。最后一个环节是土地出让。根据城市建设用地的需要，政府将那些经过一段时间的储备，并已完成前期开发的土地，分期分批地推向市场。土地出让一般采取出租和出售两种方式。出租通常占有不小的比重。如1971年荷兰的土地银行出租和出售的土地分别为31％和69％。之所以如此，一方面是政府希望土地升值后，最终能以较高的利润售出；另一方面，因为房屋所有者不必在土地上作过多的投资即可获得土地使用权。土地出租的期限依用地性质的不同而不同，有时还采用年租或短租。

　　三、建立和完善我国城市土地储备制度的构想

　　建立和完善我国城市土地储备制度，既有可供借鉴的国外经验，也有近年来我国各个试点城市积累的经验。我们认为，建立和完善我国城市土地制度，关键要建立起科学合理的土地储备运行机制，建立城市土地基金以及健全和完善与城市土地储备制度相适应的法律支撑体系。

　　(一)建立土地储备的市场化运作机制

　　从总体上讲，土地储备运行机制必须符合市场化操作的原则。这里主要就土地储备机制的运作主体、运行环节以及土地储备运行机制模式的建立与优化等方面进行探讨。

　　1．土地储备机制的运作主体。建立土地储备运行机制，首先必须明确其运行主体的性质及职能。可以考虑成立土地储备与开发公司这类中介机构来运作，实现国有土地的委托经营。政府授权国有土地收购储备运作的土地储备与开发公司应是一个双重性质的机构，一方面严格执行政府土地收购储备和出让计划；同时又必须借助市场来实现计划，以促进土地市场的健康高效运作。土地储备与开发公司的主要职能包括：接受政府委托，实施统一的收购与出让计划；进行储备土地的开发与管理；实现国有土地的经营增值。

　　2．土地储备机制运行模式的内涵与构成。土地储备机制实际上是法律规范下土地使用权的调节转换机制。即由政府授权的中介机构通过购买行为，从分散的土地使用者手中把土地集中起来，然后组织进行土地开发，将生地变为熟地后，再根据城市经济发展对土地需求或土地供应计划，以有计划出让、转让、年租等方式将土地投入市场。

　　与国外土地银行运行机制大体相同，我国土地储备机制也是由“土地收购一土地储备一土地出让”三个环节构成。

　　第一环节：土地收购。通过土地收购，实现土地使用权由农村集体或城市土地使用者手中向政府的集中。现阶段，广义的土地收购包括以下几种形式：(1)收回。土地储备与开发公司收回闲置以及逾期未开发土地的使用权。根据《中华人民共和国房地产管理法》的规定，房地产开发商获得土地使用权后，两年内没有实施开发的，政府可以依法将土地使用权收回。(2)收购。土地储备与开发公司对于部分地段好、级差高但使用不合理的土地，或者在土地转让中价格明显偏低的交易地块，可以通过市场交换的方式从原土地使用者手中购回土地使用权。(3)置换。对于在企业改制中，部分使用不合理的工业用地，土地储备与开发公司可以利用价值杠杆，实现不同地块使用权置换来达到收回土地使用权的目的，以利于土地资源的最高最佳利用。(4)征用。土地储备与开发公司通过预征或实征，将列入城市发展规划的集体土地转为国有土地，使之纳入土地储备。(5)整理。土地储备与开发公司在接受委托整理不同土地所有权或土地使用权的过程中，可以直接分享部分委托人的土地所有权或土地使用权，作为其土地储备的来源。

　　第二环节：土地储备。土地储备包括了对收回土地的开发或再开发。政府无偿收回的土地，可直接进入土地储备库。需要政府收购储备或征用储备的土地，则可采用三种方式予以储备。一是直接利用土地储备基金，以收购、征用土地的方式进行储备。二是以贷款担保的方式收购、征用土地并予以储备。其程序大致为土地储备中心与被收购、征用土地的单位签订协议，商定收购、征用土地的价格；由土地储备中心作担保，由被收购、征用土地的单位到金融机构贷款，所贷款额可用于被收购单位的厂区移建或生产经营等，也可用于被征用土地单位的安置补偿、土地补偿等；由土地储备中心对所储备土地实施开发整理，并予以招标拍卖，从收入中支付所商定的价格，用于还贷，同时撤销贷款担保。三是以赊帐方式购买、征用土地并予以储备。土地储备中心与被收购、征用土地的单位协商，采用赊帐的方式将土地纳入储备库，在该土地招标拍卖之后，将全部所得扣除应缴的税费，全额结算给被收购、被征用土地的单位。前两种方式虽必须提前支付收购、征用土地价款，但它所带给土地储备机构的收益较大；第三种方式虽不需提前支付收购、征用土地价款，但土地储备机构的垄断收益却不能得到充分体现。在土地储备的具体操作实践中，视具体情况，这三种方式可交替或选择使用。

　　第三环节：土地出让无论是通过收回、收购、置换以及征用进入储备的地块，出让时均视为土地一级市场行为，必须统一纳入土地供应总量计划，进入市场的方式可以是协议、招标和拍卖。随着土地市场交易行为的规范化，出让的方式应逐渐转为招标和拍卖为主，以最大限度地实现土地的价值。

　　建立土地储备机制后，既可采取出让长期土地使用权的方式，也可根据供需双方的要求，采取年租或短租的方式，以实现土地资源充分利用，增加国有土地资产收益。

　　3．土地储备运行模式的建立和优化。目前，各个试点正在改革旧有的土地供应模式，致力于建立和优化城市土地储备机制运行模式。旧有的土地供应方式即是一种土地使用权通过划拨、出让等方式，由原土地使用人手中直接进入房地产市场的供应模式。这种模式的特定是：土地进入市场速度快，程序简单，政府不必或极少在土地上进行开发投资，因而也没有任何投资风险，而且还可以在土地的出让中获得一部分级差收益。但是，这种模式的弊端也十分明显，最突出的是市场运行不规范，容易因追求短期土地收益而造成土地供应总量上的失控。 国外土地银行运行模式的显著特点则是：土地的收购和土地出让分别进行。在这一模式中，用作储备的所有土地均由政府收购，进行开发后再通过土地银行进入市场。这种由政府垄断一级土地市场的土地供应模式，非常有利于政府对土地市场的调控，也有利于土地出让行为的规范。但是，由于政府在土地收购和开发中需要投入大量资金，而且周期一般较长，因此，对于经济实力较差的城市，政府往往难以承受巨大的资金负担。

　　借鉴国外土地银行运行模式的特点，结合我国各个城市的具体情况，建立和优化城市土地储备机制运行模式应体现以下几方面特点：(1)吸收国外土地银行运行模式的优点，通过土地收回、收购、置换、征用与整理等方式，将出让土地完全纳入政府土地供应总量控制的范畴。(2)改变土地从原使用者手中直接进入市场的作法。通过土地储备机制，将纳入储备的土地进行开发或再开发，使生地、毛地变为熟地，再逐步将其推向市场。(3)采用灵活多样的储备形式，尽可能减少政府的财政支出。借鉴国外土地银行的作法和经验，根据我国各大中城市的实际情况，可以通过努力建立和形成一个分层次、多形式的储备体系。“分层次”，是指在城市政府统一储备总量计划之下，按照目前各大城市“两级政府”、“两级管理”的管理体制，建立市、区两级，以市为主的土地储备网。“多形式”，是指在储备形式上可以多样化，包括规划储备、计划储备和通过收购地块后的直接储备。 转贴于：城市规划师考试_考试大

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