建立城市土地储备制度代表了我国城市土地制度新一轮改革的方向，是城市用地制度的第二次创新。目前，我国城市土地储备制度建设尚处于试点和起步阶段，无论在理论和实践层面上都存在一些尚待解决的问题。因此，本文将对此作些探讨，藉以抛砖引玉。

　　一、建立城市土地储备制度：城市用地制度二次创新

　　20世纪90年代以来的城市土地制度改革，实现了我国城市用地制度的第一次创新，即由改革之前的“无偿、无限期、无流动”的土地使用制度改革为“有偿、有限期、有流动”的土地使用制度。我们以为，从国内外的实践经验看，建立城市土地储备制度是我国城市用地制度新一轮改革的取向，是我国城市用地制度的第二次创新。 城市土地储备制度，是指由城市政府委托的机构，通过征用、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，从分散的土地使用者手中将土地集中起来，并由政府或由政府委托的机构组织进行土地整治与开发，在完成了房屋拆迁、土地平整等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度计划，有计划地将土地投入市场的制度安排。因此，建立城市土地储备制度具有重要的现实意义。

　　1．有利于有效保护耕地。过去，城市存量土地基本上由用地单位控制着，而政府则主要通过将农地征用为国有土地来调节土地市场，郊区农地被大量征用，致使耕地急剧减少。因此，从目前到今后相当长时期内，可供征用的农地已经相当有限。今后，城市土地利用必须走集约化的道路，必须充分合理地利用城市存量土地。通过建立城市土地储备制度，有助于促使城市土地供应实现由“增量调节为主”向“存量调节为主”转变。这对于贯彻保护耕地这一基本国策具有十分重要的意义。

　　2．有利于充分发挥政府的宏观调控作用，优化城市土地资源配置。目前，政府土地供应与需求的手段主要有土地的规划权、农地转用和农地征用的审批权，以及制定土地税费政策等行政手段。建立城市土地储备制度，通过对土地基金的运作和城市土地存量的调控，可以强化政府运用市场机制调节土地供求关系，通过运用“收购、储备、出让”的运行机制，搞好土地资产化经营，显化土地资产价值，从而保证国家对国有土地资产的合法收益。政府可以运用直接控制的储备土地，平抑土地市场的波动，调控城市地价的合理水平，以促进城市土地市场平稳健康发展。

　　3．有利于盘活存量土地资产，防止土地资源浪费。由于土地供应机制和管理机制的缺陷，我国城市土地闲置十分严重。仅北京市1999年、2000年市国土房管局就收回划拨闲置用地20宗，共133．479万平方米。调查表明，开发资金不到位是造成土地闲置的重要原因。运用土地储备机制，有利于有效地利用宝贵的土地资源，防止土地资源的空置与浪费。另外，运用土地储备机制，还有利于盘活国有企业存量土地资产，加快国有企业脱困与改革的步伐。

　　4．有利于增加财政收入，筹集城市建设基金。建立土地储备制度，通过合理运作土地基金，实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐型市场和灰色交易，消除“寻租”行为，确保政府获得合法的土地收益，防止国有土地收益流失。政府通过出让熟地，还可以获得土地前期开发实现的增值收益，实现“以地聚财、以地生财”的目的。另外，土地储备机构还可以利用储备土地进行抵押贷款，以及发行土地债券。所有这些，既能增加政府财政收入，又有利于筹集城市建设资金，从而加快城市建设步伐。

　　5．有利于《土地管理法》的贯彻实施。现行《土地管理法》明确了国家对土地实行“用途管制”制度、“占补平衡制度”和“按批次供地”制度。在土地储备制度建立以后，通过对土地基金的运作，进行土地供应和“回购”，可以控制土地供应总量，调节土地市场的供求，保障土地用途管制、“占一补一”和“按批次供地”等管理制度的实施。

　　6．有利于防止过度炒卖地皮，确保政府对国有土地的合法收益。过去，我国城市土地炒卖曾一度升温，扰乱了土地市场，并造成国有土地收益流失。建立城市土地储备制度，并从法律上确定政府对土地的优先购买权。当政府委托的土地储备机构需要土地时，土地使用者除了将土地出让给政府外，别无选择。确定政府对土地的优先购买权，将从制度上抑制土地炒卖活动，促进土地市场的平稳发展，确保政府对国有土地的合法收益。

　　7.有利于实现土地年租或短租。政府储备的土地可以采取长期出租和短期出租两种方式。从政府和企业双方面着眼，部分土地实行年租或短租都是有重要意义的。一方面，政府希望土地升值后，最终能以较高的利润售出，在这一“等待”期间内，政府可以年租或短租方式出让土地，以增加收入；另一方面，通过年租或短租，土地需求者不必在土地上作过多的投资即可获得土地使用权。由于政府总是直接控制着一定量的储备土地，而又存在着对土地的短期需求者，因而在土地储备制度之下，土地年租或短租行为将十分活跃。另外，政府还可以将已纳入储备的开发条件尚不成熟的土地，出租给农业生产经营者，以实行土地资源的合理利用，政府可以根据需要在合同期满后收回土地使用权。

　　8.有利于搞好城市土地开发与整理工作。建立城市土地储备制度后，土地储备机构可以接受政府委托收购和征用有潜在价值或尚未开发的土地对其进行前期开发和整理，将其转变为熟地，纳入政府土地储备，再根据城市建设要求、市场需求和土地供应计划，将熟地出让或出租。运用上述土地储备机制，既有利于搞好城市土地开发与整理工作，又能确保城市规划的实施，确保“小配套”与“大配套”的衔接。

　　9．有利于安居工程的实施。目前，我国已经停止福利分房制度，居民将从房地产市场购买住宅。为保障中低收入阶层的居住条件，政府可以运用储备的部分土地，实施安居工程，为居民提供可负担的住房，实现“居者有其屋”。政府可以运用土地储备机制，维持地价和房价的合理水平。经过储备后进入市场的土地，其价格并不完全取决于政府在该土地上所投入的实际费用，而取决于该土地的使用性质，用于“安居工程”的土地应当实行低价出让。可见，建立土地储备制度，是有利于安居工程实施的。

　　10．有利于保障土地资产的发展权，促进社会经济的可持续发展。按照市场经济国家通行的惯例，土地发展权归社会公共所有，理由是土地增值主要来源于地区经济增长，而地区经济增长则得益于地区公众劳动、基础设施的公共投资、政府公共补贴及各种优惠政策扶持等。目前，我国土地的发展权尚未真正得到体现，土地增值被掩盖在房地产增值中，其结果是本应由社会公有的增值收益流入了房地产开发商的口袋，加剧了社会收入的不合理分配。建立城市土地储备制度，由于土地储备机构是非盈利性质的土地基金专业运作机构，从而有助于避免和解决上述问题，保障土地发展权的公共性质和政府对国有土地的合法收益。

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